摘要：以宪法为中心的法律体系和以党章为中心的党内法规体系都是中国共产党治国理政的法理遵循，二者统一于中国特色社会主义法治体系之中，共同构成当代中国社会主义法治体系的法理支撑。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须加强中国共产党党内法规制度建设，更好地发挥党内法规制度在党和国家机构改革中的重要作用；在国家治理中加强党的全面领导，必须把加快形成党的领导法规制度作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点，充分认识中国共产党党内法规制度在国家治理中的重要地位和作用。
关键词：中国共产党 党内法规体系 党的全面领导 依法治国 国家治理
作者：宋俭，武汉大学马克思主义学院副院长、教授、博导。研究方向为党史党建。主要著作有《毛泽东思想概论》《中国近现代史纲要》《人民政协与和谐社会的构建》等。
在世界政党中，中国共产党最重视党内法规制度建设。在当代中国，中国共产党的党内法规制度不仅适用于管党治党，也适用于党领导人民治理国家，这是由中国共产党独特的政党功能和中国特色的国家治理体系决定的。推进国家治理体系和治理能力现代化，要充分认识中国共产党党内法规制度在国家治理中的重要地位和作用。
中国共产党的双重政党功能
笔者所说的双重政党功能是指中国共产党在当代中国政治生活中作为领导党和执政党的双重角色。这种双重角色既是合一的，也是分开的。领导党角色体现着中国共产党更为重要、更为全面的政党功能。执政党的功能主要是执掌国家政权，通过国家政权管理国家事务，其活动范围主要是在国家权力机关和行政机关；而领导党的功能则体现为党的全面领导，即党对国家、社会和人民及其一切活动的全面领导，其领导范围包括经济、政治、文化、社会、生态、内政外交国防、治党治国治军各个方面，即党按照“总揽全局、协调各方”的原则对立法、行政、司法等全部国家机关以及军队、民主党派、群众团体、社会组织、企事业单位实行的全方位的领导。
在当代中国政治生活中，中国共产党不仅领导党的各级组织、全体党员和党的全部活动，还要领导全国各族人民及整个国家和社会的全部公共活动。中国共产党的中央委员会和地方委员会不仅是党的各级领导机关，也是国家和地方各级的最高决策机关和权力中心。中国共产党还在中央和地方的国家权力机关、行政机关、司法机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，在人民军队中设立党委，作为这些非党组织和机关的领导核心，从而实现党对一切工作的全面领导。
中国共产党不同于西方国家执政党的一个重要特点是，其在国家治理中的职能不仅是执政，更重要、更全面、更权威的是领导。《中华人民共和国宪法》明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”作为执政党，中国共产党要依法执政，其在国家权力机关和行政机关履行执政职能的全部活动当然是以宪法和法律法规来调适。而作为领导党，在其对中央和地方国家机关、军队、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织进行领导时，也就是说其作为国家治理的领导力量在履行国家治理的领导职能时，就不仅需要靠宪法和法律法规来调适，还需要依靠党章和党内法规制度来调适。
中国共产党的领导党和执政党的双重角色，决定了中国共产党的党内法规亦具有双重的功能，即其不仅是中国共产党管党治党的法理依据和根本遵循，也是中国共产党治国理政的重要依据和重要遵循。党内法规不仅适用中国共产党管党治党，也适用于中国共产党治国理政。中国共产党在国家治理中作为执政党必须依法执政、依法行政，作为领导党必须依法领导、依规领导，中国共产党领导治国理政的活动既以宪法法律为依据，也以党内法规为依据。因为中国共产党的党内法规不仅用以规范、管理作为国家治理基本和核心力量的中国共产党党员干部队伍，即依据党内法规把党管好、建设好，把权管好、用好。（唯有如此，党员领导干部才可能模范地遵守宪法和法律，保障宪法和法律的实施，把国家治理好）；更重要的是，直接用以规范党治国理政的领导和执政活动的功能，并具有极高的权威性。所以，以宪法为中心的法律体系和以党章为中心的党内法规体系都是中国共产党治国理政的重要规范体系的制度基础，都是中国共产党治国理政的重器，二者统一于中国特色社会主义法治体系之中，共同构成当代中国社会主义法治体系的重要内容。
正因为党内法规具有适用于中国共产党治国理政的功能，所以《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将中国共产党的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，强调：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中更明确提出：“必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[1]2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，指出：“加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。”[2]充分肯定了党内法规制度建设对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。党的十九大报告进一步提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善党对国家政权机关的领导”的要求[3]，表明了以习近平同志为核心的党中央对发挥党内法规制度在治国理政过程中的重要作用的高度重视。
